kokkuvõte
Hollandi kaevandusseadus on üleminekuperioodil. Kaevandamisseadus (Mijnbouwwet) on aluseks mineraalide ja geotermilise soojuse uurimisele, tootmisele ja ladustamisele, kuid valdkond hõlmab nüüd ka ohutust, keskkonnakaitset, kaevanduskahjustusi, kahjude likvideerimist, dekomisjoneerimist ja uusi maa-aluse kasutamise vorme. Groningeni gaasi kaevandamise kogemused on oluliselt mõjutanud kaevandustegevuse õiguslikku ja sotsiaalset hindamist.
See artikkel käsitleb riiklikku ja Euroopa õigusraamistikku, peamisi institutsioonilisi osalejaid, lubade süsteemi, järelevalvet ja jõustamist, tsiviilvastutust kaevanduskahjude eest ning Groningeni kaevanduskahjude instituudi (IMG) läbiviidavat halduskahjude lahendamist. Seejärel käsitletakse gaasi kaevandamise järkjärgulist lõpetamist, geotermilist energiat, CO₂ säilitamist, vesiniku säilitamist ja dekomisjoneerimise rahalist tagatist. Peamine areng on see, et kaevandusseaduste eesmärk ei ole enam üksnes kaevandamise võimaldamine, vaid üha enam ka ohutus, kahjude hüvitamine, avalikud huvid ja energiasiire.
1. Sissejuhatus: kaevandusõigus üleminekuperioodil
Alates Groningeni gaasivälja avastamisest 1959. aastal on Hollandil olnud pikaajaline gaasi kaevandamise ja vähemal määral ka maismaal ja avamerel nafta tootmise traditsioon. Pikka aega peeti seda sektorit riigi energiavarustuse ja avaliku sektori rahanduse sambaks. Groningenis toimunud maavärinad ja nende tagajärjel tekkinud kahju on seda hinnangut põhjalikult muutnud.
Seega on Hollandi kaevandusseadusandlus teelahkmel. See peab reguleerima olemasolevaid uurimis-, tootmis- ja ladustamistegevusi, jättes samal ajal ruumi ohutusele, kahjude likvideerimisele, keskkonnakaitsele ja energiasiirdele. Tähelepanu nihkub ka süsivesinike kaevandamiselt maa-aluse maa laiemale kasutamisele, sealhulgas geotermilisele energiale, CO₂ ja vesiniku ladustamisele.
Praktiseeriva juristi jaoks tähendab see, et kaevandustoimikut saab harva hinnata ühest õigusvaldkonnast lähtuvalt. Lisaks kaevandamisseadusele on asjakohased ka keskkonna- ja planeerimisseadus (Omgevingswet), Euroopa õigusaktid, vastutusõigus ja halduskahjude menetlemise menetlused. See artikkel koondab need elemendid konteksti.
2. Siseriiklik õigusraamistik
2.1 Kaevandamisseaduse struktuur
Kaevandamisseadus , mis jõustus 1. jaanuaril 2003, koondas maavarade ja geotermilise soojuse uurimise, tootmise ja ladustamise reguleerimise ühtse õigusraamistiku alla. Seadust on täpsemalt kirjeldatud kaevandamismääruses (Mijnbouwbesluit) ja kaevandamismääruses (Mijnbouwregeling), mis sisaldavad tehnilisi, finants- ja menetluseeskirju.
Süsteemi tuum on see, et kaevandamistegevus ei tohi toimuda ilma avaliku sektori loata. Maavarade uurimiseks ja tootmiseks on kaevandamisseaduse artikli 6 kohaselt vaja litsentsi. Taotlust hinnatakse muu hulgas taotleja tehnilise ja rahalise sobivuse ning tegevuse kavandatava teostamise viisi alusel. Siinkohal on asjakohased ka kaevandamisseaduse artiklid 9a, 11 ja 14.
See avalik-õiguslik regulatsioon eristab kaevandamistegevust tavapärastest maakasutusvormidest. Valitsus saab kehtestada tingimusi kogu projekti elutsükli vältel: alates uuringutest ja tootmisest kuni ladustamise, sulgemise, dekomisjoneerimise ja järelhoolduseni. Samuti on reguleeritud pinnase kasutamine ja suhted õiguste omajatega. Kohustus taluda teatud kaevandamistegevust maa-aluses piirkonnas tuleneb keskkonna- ja planeerimisseaduse artiklist 10.9 (kaevandamise „talumiskohustus“). Kaevandamisseaduse artikkel 4 on asjakohane pinnase kasutamise ja sellega seotud hüvitise osas.
2.2 Seos keskkonna- ja planeerimisseadusega
Kaevandamisseadus eksisteerib jätkuvalt eriseadusena koos üldise keskkonna- ja planeerimisseadusega. Kaevandamistegevust tuleb siiski hinnata koos üldise keskkonna- ja planeerimisõigusega. Sõltuvalt tegevusest võivad asjakohased olla ka keskkonnamõju hindamise, looduse, vee, ruumilise planeerimise ja füüsilise elukeskkonna eeskirjad.
Seega ei saa praktiseeriv jurist piirduda analüüsis ainult kaevandamisloaga. Samuti tuleb uurida seost keskkonnaplaanide, vee-asutuse huvide, looduskaitse ja võimaliku keskkonnamõju hindamisega. Keskkonna- ja planeerimisseadus määrab ka kindlaks, milline asutus täidab kaevandamisõiguse kohast jõustamisülesannet. Keskkonna- ja planeerimisseaduse artikkel 18.5a sätestab, et ministrile kuuluvaid kaevandamisega seotud ülesandeid ja volitusi täidab haldusorgan, mis on selleks pädev kaevandamisseaduse 8. peatüki alusel.
Seega on õiguslik hindamine mitmekihiline: kaevandamisseadus määrab, kas ja millistel tingimustel kaevandamistegevust võib teha, samas kui keskkonna- ja planeerimisõigus kehtestab füüsilisele elukeskkonnale avaldatavate tagajärgede osas lisanõuded.
3. Euroopa raamistik
Hollandi kaevandusõigust tuleb kohaldada Euroopa õiguse raamistikus. Nafta ja gaasi kaevandamise puhul on eriti olulised direktiivid 94/22/EÜ, 2013/30/EL ja 2009/31/EÜ.
Direktiiv 94/22/EÜ käsitleb süsivesinike otsimise, uurimise ja tootmise lubade andmise ja kasutamise tingimusi. Direktiivi eesmärk on tagada läbipaistev ja mittediskrimineeriv juurdepääs nendele tegevustele. Seetõttu tuleb riiklikku litsentsisüsteemi kohaldada läbipaistvuse, võrdse kohtlemise ja konkurentsi põhimõtet arvesse võttes.
Direktiiv 2013/30/EL sisaldab täiendavaid ohutusnõudeid avamere nafta- ja gaasitootmisprotsessidele. See rõhutab riskijuhtimist, suurõnnetuste ennetamist, sõltumatut järelevalvet ja keskkonnakahjustuste piiramist. Seetõttu ei saa avameretegevuse ohutust hinnata üksnes rajatise enda tehniliste nõuete alusel; rolli mängivad ka ohutusjuhtimise korraldus ja käitaja kohustused.
Direktiiv 2009/31/EÜ kehtib CO₂ geoloogilise ladustamise kohta. See reguleerib muu hulgas säilitamiskohtade valikut ja iseloomustamist, seiret, parandusmeetmeid, säilitamiskoha sulgemist ja rahalist tagatist. Riiklikke litsentse tuleb lugeda seda tausta silmas pidades. Euroopa eeskirjad ei moodusta eraldi hindamisetappi lisaks siseriiklikule õigusele, vaid suunavad hoopis siseriiklike kaevandamiseeskirjade tõlgendamist ja kohaldamist.
4. Institutsioonilised osalejad
4.1 Minister
Minister on keskne pädev asutus mitmesuguste kaevandusõigusega seotud otsuste tegemisel, sealhulgas uurimis- ja tootmislitsentside andmisel, tootmisplaanide otsuste tegemisel ning ohutuse, finantstagatise ja dekomisjoneerimisega seotud nõuete kehtestamisel.
Minister otsustab ka tootmisplaanide ja dekomisjoneerimisplaanide heakskiitmise üle. Nendes otsustes tuleb arvesse võtta asjakohaseid ohutus-, keskkonna- ja planeerimishuve.
4.2 SodM
Kaevanduste riiklik järelevalve (Staatstoezicht op de Mijnen, SodM) teostab kaevandamiseeskirjade järgimise järelevalvet ja nõustab ministrit. Kaevanduste peainspektori seadusjärgne ülesanne on sätestatud kaevandamisseaduse artiklis 127.
Järelevalveülesanne hõlmab muu hulgas ohutust, tervist, keskkonda ja kaevandamistegevuse vastutustundlikku läbiviimist. Järelevalveametnike määramine on reguleeritud kaevandamisseaduse artiklis 131. Kaevanduste peainspektoril on õigus kehtestada halduslik täitekorraldus kaevandamisseadusest tulenevate või selle alusel võetud kohustuste täitmiseks, arvestades nimetatud seaduse artiklis 132 sätestatud erandeid.
Järelevalveülesannet tuleb eristada ministri otsustusõigusest. SodM nõustab ja teostab järelevalvet; minister annab välja litsentse, annab heakskiite ja võib neile tingimusi seada. Väide, et SodM-il on iseseisev võim peatada mis tahes kaevandamistegevus, on liiga üldine, kui see ei ole seotud konkreetse seadusjärgse volitusega.
4.3 Mäenõukogu, TNO ja piirkondlikud omavalitsused
Tootmisplaanidega seotud otsuste tegemisel võivad nõu anda mitmed organid. Mäenõukogu (Mijnraad), SodM, Hollandi Rakendusteaduslike Uuringute Organisatsioon (TNO) ja piirkondlikud omavalitsused annavad igaüks oma erialast teavet geoloogia, tehnoloogia, ohutuse, füüsilisele elukeskkonnale avalduvate tagajärgede ja kohalike elanike huvide kohta.
Kaevandamisseaduse artikkel 16 on oluline piirkondlike omavalitsuste kaasamise seisukohast. Nende nõuanded ei asenda ministri otsust, kuid neid tuleb lõpliku otsuse ettevalmistamisel ja põhjendamisel arvesse võtta.
4.4 EBN
EBN (Energie Beheer Nederland) on riigi osalusega ettevõte, mis osaleb Hollandi nafta- ja gaasivarude uurimises ja tootmises. EBN-i osalus põhineb eraõiguslikul osalusstruktuuril ja seda tuleb eristada avalik-õiguslikust litsentsimisest.
See osalemine toob kaasa finantsriski jagamise eraettevõtete ja riigi vahel. Seega ei ole EBN järelevalveasutus ega litsentse väljastav haldusorgan. EBN-i tsiviilõiguslik seisund võib siiski olla vastutuse seisukohast oluline. Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2019:1278 leidis Ülemkohus, et oma konkreetses suhtes NAM-iga tuleb EBN-i pidada operaatoriks Hollandi tsiviilseadustiku artikli 6:177 tähenduses.
4.5 IMG
Groningeni kaevanduskahjustuste instituut (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) vastutab teatud tüüpi kaevanduskahjustuste haldusliku lahendamise eest Groningenis. IMG asutamise, sõltumatuse ja ülesannete seaduslik alus on Groningeni kaevanduskahjustuste ajutise seaduse (Tijdelijke wet Groningen, TwG) artikkel 2.
5. Litsentsimine ja planeerimine
5.1 Uuringuluba
Uuringuluba annab selle omanikule õiguse uurida mineraalide olemasolu määratud alal, näiteks seismiliste uuringute ja katsepuurimise abil. Luba määratletakse tegevuse, mineraali, piirkonna ja kestuse järgi.
Taotluse hindamisel võetakse arvesse tehnilist oskusteavet, finantsvõimekust ja kavandatud teostusviisi. Litsents ei anna automaatselt õigust tootmiseks. Tegeliku tootmise jaoks on vaja eraldi tootmislitsentsi ja üldjuhul tuleb esitada ka tootmisplaan.
5.2 Tootmislitsents
Tootmislitsents reguleerib õigust toota mineraale konkreetses piirkonnas ja konkreetsetel tingimustel. Seda tuleb eristada tootmisplaanist: litsents käsitleb õigust toota, samas kui tootmisplaan kirjeldab, kuidas tootmist teostatakse ja millised on eeldatavad tagajärjed.
See tähendab, et tegeliku rakendamise jaoks peab litsentsi omanikul olema mitte ainult õige litsents, vaid ta peab vastama ka konkreetse tootmistegevuse planeerimis- ja kinnitamisnõuetele.
5.3 Tootmisplaan
Loa omanik peab tootmist teostama vastavalt tootmisplaanile. Selle seaduslik alus on kaevandamisseaduse artikkel 34.
Tootmisplaan kirjeldab muu hulgas eeldatavat olemasolevate mineraalide kogust, tootmise kestust ja viisi, aastatootmist, maapinna liikumist ning riske kohalikele elanikele, hoonetele ja taristule. Kaevandamisseaduse artikkel 35 nõuab lisaks maapinna liikumisest tulenevate kahjude vältimise meetmete kirjeldust ja vajaduse korral riskianalüüsi.
Minister võib tootmiskava heakskiitmisest täielikult või osaliselt keelduda, kui tegevus on ohutuse või kahjude ennetamise seisukohast vastuvõetamatu, kui loodusvarade kavandatud majandamine seda nõuab või kui see avaldaks keskkonnale või loodusele kahjulikku mõju. Need kriteeriumid tulenevad kaevandamisseaduse artiklist 36. Minister võib heakskiidu anda ka piirangutega või siduda sellega tingimused.
Groningeni kogemused on näidanud suurenenud tähelepanu kohalike elanike ohutusele ja huvidele. See tähelepanu saab õigusliku jõu seadusjärgsete volituste kaudu keelduda heakskiidust või seada sellele tingimusi. Selle täpne tähendus tuleb aga alati kindlaks määrata kohaldatava seadusjärgse kriteeriumi, konkreetse otsuse ja selle põhjenduse põhjal.
Kaevandamismääruse artikkel 30 on asjakohane pinnase liikumise mõõtmise osas. Käitaja peab mõõtmisi tegema vastavalt mõõtmiskavale, mis vajab ministri heakskiitu ja hõlmab tootmisperioodi pluss järgmist kolmkümmend aastat. Esimese viie aasta jooksul pärast tootmise lõppu kehtib ka iga-aastane ajakohastamise kohustus.
5.4 Ladustamislitsents
Ainete, sealhulgas maagaasi, CO₂ ja potentsiaalselt ka vesiniku maa-alusele ladustamisele kehtib eraldi ladustamiskord. Ladustamisloal on oma riskiprofiil. Hinnang keskendub ladustamisformatsiooni sobivusele ja terviklikkusele, puurkaevude ja rajatiste ohutusele, seirele ja aruandlusele, lekke korral võetavatele meetmetele, rahalisele tagatisele ja kohustustele pärast ladustamiskoha sulgemist.
Kaevandamisseaduse artikkel 46 on asjakohane rahalise tagatise osas seoses maapinna liikumisest tuleneva kahjuga. Minister võib nõuda tagatist kahju eest, mille puhul on mõistlik eeldada, et see tuleneb maapinna liikumisest. See säte kehtib vastavalt nii geotermilise soojuse uurimisele ja tootmisele kui ka ainete ladustamisele.
Lisaks kehtivad CO₂ ladustamisele Euroopa raamistiku ja riiklike rakendusmääruste erinõuded. Olemasolevad allikad ei anna täielikku alust üldiseks väiteks hetke kohta, millal vastutus ladustatud CO₂ eest läheb üle riigile; seda küsimust tuleb hinnata konkreetsete CCS-sätete ja asjaomase litsentsimis- ja sulgemisotsuse valguses.
Vesiniku ladustamise puhul ei kinnita olemasolevad allikad, et kehtiv ladustamislitsentside kord on ilma lisateabeta täiesti piisav.
6. Järelevalve ja jõustamine
Kaevandamistegevuse järelevalve eesmärk on tagada seadusjärgsete nõuete ning litsentside ja plaanidega seotud tingimuste täitmine. SodM-il on selles osas keskne järelevalve- ja nõuandev roll.
Kaevandamisseadus sisaldab ka spetsiifilisi ennetavaid kohustusi. Kaevandamismääruse artikkel 3 sätestab, et kaevandamistegevuse käigus tuleb võtta meetmeid kahjude vältimiseks. Kui on tekkinud või ähvardab tõsine kahju, tuleb sellest viivitamatult teatada kaevanduste peainspektorile.
Kaevandusrajatiste tehniline seisukord võib samuti kaasa tuua aruandlus- ja parandusmeetmete kohustuse. Mäetööde määruse artikkel 54 nõuab käitajalt viivitamatut aruandlust, kui kaevandusrajatise tugevus või stabiilsus on mõjutatud või ähvardab saada mõjutatud. Tootmisrajatiste puhul tuleb samuti viivitamatult võtta asjakohased parandusmeetmed.
Halduslikku jõustamist tuleb eristada järelevalvest ja nõustamisest. Kaevandusseaduse artikkel 132 annab kaevanduste peainspektorile õiguse kehtestada halduslik jõustamiskorraldus selles loetletud kohustuste täitmiseks. Täitedokumendi konkreetne kohaldamine peab alati olema seotud rikutud normi, volituse õigusliku aluse ja juhtumi asjaoludega.
7. Vastutus kaevanduskahjude eest
7.1 Üldine objektiivne vastutus
Hollandi tsiviilseadustik sisaldab spetsiaalset objektiivse vastutuse korda kaevandusrajatise käitamisest tuleneva kahju korral. Tsiviilseadustiku artikkel 6:177 sätestab, et käitaja vastutab kahjude eest, mis on tekkinud mineraalide lekke tagajärjel maa-aluste loodusjõudude kontrollimata jätmise tagajärjel, ning kahjude eest, mis on tekkinud kaevandusrajatise ehitamise või käitamise tagajärjel toimunud pinnase liikumise tagajärjel.
See vastutus ei sõltu süüst. Seega saab ettevõtja vastutada ka siis, kui kahju on tekitanud pinnase liikumine, isegi kui süülist käitumist ei ole tuvastatud. See reegel kehtib põhimõtteliselt kaevandustegevuse kohta kogu Madalmaades ja ei piirdu ainult Groningeniga.
Tsiviilseadustiku artikkel 6:177 sisaldab ka reegleid „käitaja” staatuse ja teabe esitamise kohta. Käitaja peab nõudmisel esitama teavet tegevuse, maa-aluse struktuuri ja maapinna liikumise kohta, kui see teave on vajalik vastuväite põhjendatuse hindamiseks. Mitme käitaja korral võib kohaldada solidaarset vastutust.
Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2019:1278 leidis Ülemkohus, et selle objektiivse vastutuse korra olemus ja eesmärk õigustavad kahju laiaulatuslikku omistamist. See ei tähenda, et iga kahju kuulub automaatselt tsiviilseadustiku artikli 6:177 alla: kahju ja kaevandusrajatise ehitamisest või käitamisest tuleneva pinnase liikumise vahel peab alati olema seos.
7.2 Groningeni tõenduslik eeldus
Groningeni maardlast ja teatud gaasihoidlatest gaasi ammutamisega seotud kahjude puhul kehtib eriline tõenduslik eeldus. Tsiviilseadustiku artikkel 6:177a sätestab , et hoonete ja rajatiste füüsilise kahju korral, mis oma olemuselt võib mõistlikult olla kaevandusrajatise ehitamisest või käitamisest tuleneva pinnase liikumise põhjustatud kahju, eeldatakse, et kahju on tekitatud nimetatud kaevandusrajatise poolt.
Eeldus kehtib juhul, kui kahju võis oma välimuse põhjal mõistlikult olla põhjustatud maapinna liikumisest. Seega ei pea kannatanu eelduse kohaldatavuse kindlakstegemise etapis täielikku põhjuslikku seost tõendama. Eelduse geograafilist ulatust reguleerib täpsemalt Groningeni kaevanduskahjude ajutise seaduse (Besluit Tijdelijke wet Groningen) artikkel 10oa.
Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2019:1278 leidis Ülemkohus, et käitaja saab eelduse edukalt ümber lükata ainult siis, kui ta tõendab – sealhulgas esitab piisavalt usutava tõe –, et kahju ei ole põhjustatud kaevandusrajatise ehitamisest või käitamisest. Ainult põhjuse kahtluse alla seadmisest ei piisa. Kui jääb ebaselgeks, kas kahju põhjustas kaevandusrajatis, kannab käitaja selle ebakindluse riski.
7.3 Põhjuslik seos ja ümberlükkavad tõendid
Kaevanduskahjustused koosnevad sageli erinevatest kahjustusmustritest ja neil võib olla mitu võimalikku põhjust. Lisaks maapinna liikumisele võivad rolli mängida sellised tegurid nagu vajumine, vundamendiprobleemid, ehitusdefektid, vananemine, edasilükatud hooldus või renoveerimine. Operaator peab seejärel tegema enamat kui lihtsalt alternatiivsele põhjusele osutama: ta peab esitama piisavalt usutava tõe, et see põhjus tekitas kahju ja et kahju oleks tekkinud ka ilma maapinna liikumiseta.
Hiljutine kohtupraktika pöörab erilist tähelepanu ennustava ja selgitava tõenäosuse eristamisele. Ennustav tõenäosus näitab, kui tõenäoline on, et konkreetne maavärin kahju põhjustab; see ei vasta ilma täiendavate andmeteta küsimusele, mis juba kahju põhjustas. Arnhem-Leeuwardeni apellatsioonikohus arutas seda eristust üksikasjalikult kohtuasjades ECLI:NL:GHARL:2025:3971 ja ECLI:NL:GHARL:2026:295. Kui maavärinakahjustusi ei saa välistada, tuleb alternatiivsed põhjused esitada piisavalt usutavaks.
Tulemus sõltub suuresti faktidest. Kohtuasjas ECLI:NL:RBNNE:2020:3553 pidas ringkonnakohus eeldust kohaldatavaks, kuid otsustas eksperdiarvamusele tuginedes, et see oli kahju osas ümber lükatud. Kohtuasjas ECLI:NL:RBNNE:2024:308 ei olnud kõrvalhoonete ja sõnnikukeldrite kahjustuste eeldust veel ümber lükatud ning vajalikuks peeti täiendavat ekspertiisi. Kohtuasjas ECLI:NL:RBNNE:2025:675 jõudis ringkonnakohus talumaja kahjustuste osas võrreldavale vaheotsusele.
Võimalikud on ka vastupidised tulemused. Kohtuasjas ECLI:NL:RBNNE:2024:1780 pidas ringkonnakohus pärast eksperdiarvamust piisavalt usutavaks, et kahjustusel olid üksnes struktuurilised põhjused ja see oleks tekkinud ka ilma maavärinateta; seega lükati see eeldus ümber. Need otsused näitavad, et tulemus sõltub kahjustuse laadist, eksperdiarvamuste kvaliteedist, hoone seisukorra kohta kättesaadavast teabest ja alternatiivsete põhjuste usutavusest.
7.4 Väärtuse vähenemine, elurõõmu kaotus ja mittevaraline kahju
Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2019:1278 leidis Ülemkohus, et tulevase maapinna liikumise ohust tulenev väärtuse vähenemine võib kujutada endast kahju, kuid selle ulatust saab hinnata alles siis, kui on saavutatud geofüüsikaliselt piisavalt stabiilne olukord. Ettemakse on võimalik, kui on piisavalt usutav, et lõpuks kahju tekib. Kohtuasjas ECLI:NL:GHARL:2024:3857 kohaldati seda põhimõtet väärtuse vähenemise eest hüvitamise nõuete suhtes.
Elurõõmu kaotus võib kujutada endast varalist kahju. Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2019:1278 leidis Ülemkohus, et sellist kahju tuleb hinnata juhul, kui faktid näitavad, et elurõõm on kaotatud, kuid selle täpset ulatust ei ole võimalik täpselt kindlaks määrata. Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2021:1534 selgitati, et kodu füüsiline kahju võib tõsta häiringute ja ebamugavuste taseme üle nõutava läve; kohus peab hindama häiringute olemust, tõsidust ja kestust.
Moraalse kahju suhtes kohaldatakse eraldi standardit. Tsiviilseadustiku artikkel 6:95 sätestab, et seadusjärgne kahju koosneb varalisest ja muust kahjust niivõrd, kuivõrd seadus annab õiguse selle eest hüvitist saada. Moraalse kahju hindamine kaevanduskahjude puhul toimub tsiviilseadustiku artikli 6:106 alusel. Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2019:1278 rõhutas Ülemkohus, et pelgalt maavärina piirkonnas elamine koos isikliku avaldusega ei ole automaatselt piisav. Kohtuasjas ECLI:NL:HR:2021:1534 nõustuti, et kodu korduva füüsilise kahju korral võib eeldada isiklike huvide rikkumist, kui kahjulikud tagajärjed on piisavalt ilmsed.
8. IMG poolt kahju hüvitamine
8.1 Ülesanne ja positsioon
IMG on sõltumatu haldusorgan, mis otsustab teatud tüüpi kaevanduskahjude hüvitamise taotluste üle käitajast sõltumatult. Kaevandusseaduse artikkel 2 sätestab, et IMG täidab oma ülesandeid ja volitusi sõltumatult. IMG võib menetleda taotlusi, määrata kindlaks hüvitise saamise õiguse ja summa ning taotleja soovi korral ja kahju suuruse korral rakendada mitterahalisi parandusmeetmeid.
IMG-l ei ole jurisdiktsiooni iga kahjunõude üle. Artikkel 2 TwG sisaldab muu hulgas erandeid kahjude puhul, mis on juba käimasoleva tsiviilmenetluse esemeks või mille kohta tsiviilkohtud on juba otsuse teinud. Seetõttu tuleb IMG haldusmenetluse ja tsiviilmenetluse vahelist seost hinnata iga nõude puhul eraldi.
8.2 Taotlemine ja menetlemine
Groningeni kaevanduskahjustuste instituudi 2022. aasta protseduuri ja töömeetodi kohaselt esitatakse taotlus elektrooniliselt. Taotlus sisaldab muu hulgas kahjustuse kirjeldust, põhjuse märkimist, teavet hoone kohta ja vajaduse korral avaldust, et nõue käitaja vastu läheb üle riigile.
IMG kinnitab taotluse kättesaamist ning teavitab taotlejat menetlusest ja eeldatavast otsustusperioodist. Mittetäieliku taotluse korral võib IMG nõuda täiendamist, andes taotlejale selleks tavaliselt kaks nädalat. Kui taotlus ei sisalda piisavalt teavet, võib IMG otsustada seda mitte menetleda.
Artikli 10 TwG kohaselt peab IMG protseduuri ja töömeetodi juhtpõhimõtteks olema helde kahju hüvitamine. Otsustamisperioodid on sätestatud artiklis 13 TwG. Põhimõtteliselt otsustab IMG kaheksa nädala jooksul, kui ekspertiisi ei ole vaja, ja kaheteistkümne nädala jooksul pärast eksperdiarvamuse saamist, kui ekspert on kaasatud.
Materiaalse kahju korral võib IMG määrata eksperdi, kes uurib kahju olemust ja ulatust, tõendusliku eelduse kohaldatavust, hüvitamise viisi ja ulatust ning põhjuseid kahju mittehüvitamiseks või hüvitamiseks ainult osaliselt. Taotlejale antakse võimalus eksperdi nõuande kohta märkusi esitada ning vajadusel võib IMG taotleda täiendavat nõu või teist arvamust.
Samuti sisaldab süsteem eraldi sätet korduvate, vastastikku vastuoluliste alternatiivsete põhjuste kohta: tõenduslikku eeldust ei loeta ümberlükatuks, kui järjestikused eksperdiarvamused tuvastavad igaüks erineva ainsa põhjuse, välja arvatud juhul, kui uued teaduslikud arusaamad õigustavad teistsugust järeldust.
IMG hüvitab kahju põhimõtteliselt rahasumma määramisega. Teatud tingimustel võib kahju hüvitada ka mitterahaliselt, sellisel juhul saab taotleja valida IMG palgatud töövõtja poolt remondi või oma töövõtja poolt remondi vahel.
8.3 Äärmiselt ohtlikud olukorrad
Äärmiselt ohtlik olukord nõuab eraldi ja kiirendatud lähenemist. Igaüks võib sellisest olukorrast teatada. Seda kirjeldatakse kui olukorda, kus hoone või rajatise konstruktsiooniline seisukord kujutab endast tõsist ohtu inimeste tervisele või ohutusele.
Pärast raporti saamist võtab IMG esimesel võimalusel ühendust volitatud isikuga ja kontrollib olukorda põhimõtteliselt 48 tunni jooksul, kaasates selleks sõltumatu eksperdi. Kui selgub, et ägedalt ohtlikku olukorda ei ole, edastab IMG selle koos põhjendustega. Kui selline olukord siiski eksisteerib, arutatakse vajalikke meetmeid ja tegeletakse kahjumenetlusega esmajärjekorras.
9. Gaasi kaevandamise ja väikeste maardlate poliitika järkjärguline kaotamine
Groningeni leiukoha gaasitootmise lõpetamine on avaldanud püsivat mõju kaevanduspoliitikale laiemalt. Sellest ajast alates hõlmab gaasitootmise hindamine lisaks tootmise tehnilisele ja majanduslikule teostatavusele ka tagajärgi ohutusele, keskkonnale ja avalikele huvidele.
Groningeni lähedal asuvate väikeste põldude jaoks kehtib endiselt litsentsisüsteem. On näha suundumust pöörata rohkem tähelepanu kohalike elanike huvidele ja tootmise vastavusele energia- ja kliimaeesmärkidele. Selle täpne õiguslik tähendus sõltub kohaldatavatest õigusaktidest, poliitikanormidest ja konkreetsest otsusest.
Loaomanike jaoks tähendab see areng, et olemasolevad tootmisplaanid ja iga kavandatud tootmise jätkamine peavad olema hoolikalt põhjendatud. Eeldatav pinnase liikumine, ohutusriskid, keskkonnamõjud ja mõju ümbritsevale alale peavad olema läbipaistvad. Hindamine jääb seotuks kaevandamisseaduse artiklites 35 ja 36 sätestatud seadusjärgsete kriteeriumidega.
10. Pinnase uued kasutusviisid
10.1 Geotermiline energia
Geotermiline energia kuulub kaevandusõiguse reguleerimisalasse. Sellel tegevusel on erinev tehniline ja majanduslik profiil nafta ja gaasi kaevandamisest, kuid sellega kaasnevad samuti riskid, mis muudavad litsentsimise ja järelevalve vajalikuks.
Geotermiliste projektide puhul on olulised puurkaevude terviklikkus, pinnase sobivus, rõhu ja temperatuuri reguleerimine ning võimalik indutseeritud seismilisus. Järelevalve, finantstagatis ja dekomisjoneerimine tuleb samuti algusest peale litsentsimisstrateegiasse arvesse võtta. Kaevandamisseaduse artikkel 46 sätestab, et maapealse liikumise tekitatud kahjude finantstagatise kord on vastavalt kohaldatav geotermilise soojuse uurimisele ja tootmisele.
Geotermilise projekti õiguslik hindamine ei saa põhineda ainult süsivesinike kaevandamisele kohaldatavatel põhimõtetel. Tegevuse eripärad määravad, milliseid riske tuleb uurida ja millised nõuded on vajalikud.
10.2 Maa-alune CO₂ ladustamine
CO₂ maa-alune ladustamine ammendunud gaasiväljadel kuulub kaevandusõiguse ja Euroopa geoloogilise ladustamise eeskirjade reguleerimisalasse. Peamised õiguslikud aspektid, millele tähelepanu pöörata, on ladustamiskoha valik ja iseloomustus, ladustamiskompleksi seire, meetmed lekke korral, rahaline tagatis, koha sulgemine ja vastutus pärast sulgemist.
Kaevandamisseaduse artikkel 46 on oluline rahalise tagatise seisukohast. Kaevandamismääruse artikkel 29j on lisaks oluline CO₂ püsiva sissepritse seisukohast. Vastutuse või kohustuse üleandmise täpsed eeskirjad peavad olema seotud kohaldatavate süsinikdioksiidi kogumise ja säilitamise sätetega ning asjaomase sulgemis- ja seirekorraga.
10.3 Vesiniku ladustamine
Vesiniku ladustamine maa-alustes soolakaevandustes on energiasiirde kontekstis üha olulisem . See tegevus on seotud olemasolevate eeskirjadega ladustamise, ohutuse, seire ja kaevandusrajatiste kohta, kuid vesiniku tehnilised omadused tõstatavad omaette tähelepanu.
Olulised kaalutlused hõlmavad koopa terviklikkust, rõhu- ja ohutusriske, lekkeid, seiret, parandusmeetmeid, vastutust ja dekomisjoneerimist. Olemasolevad allikad ei kinnita, et kehtiv ladustamislitsentside kord on ilma edasise kohandamiseta täielikult piisav. Seetõttu tuleb olemasoleva raamistiku kohaldatavust hinnata iga projekti puhul eraldi.
11. Dekomisjoneerimine, sulgemine ja rahaline tagatis
11.1 Eemaldamine ja sulgemine
Kui kaevandamistegevus lõpeb, tekivad kohustused seoses sulgemise, eemaldamise ja vajaduse korral järelhooldusega. Loa omanik peab nelja nädala jooksul teatama kaevandusrajatise tegevuse lõpetamisest. Seejärel tuleb rajatis eemaldada ja ühe aasta jooksul esitada dekomisjoneerimiskava. Need kohustused tulenevad kaevandamisseaduse artiklist 44.
Dekomisjoneerimiskava vajab ministri heakskiitu. Heakskiidu võib anda piirangutega ja sellele võib lisada tingimusi vastavalt kaevandamisseaduse artiklile 44a. Kui taaskasutamine või ühine eemaldamine on tõhus, võib minister anda ajutise vabastuse dekomisjoneerimiskava esitamise või rajatise viivitamatu eemaldamise kohustusest. See on reguleeritud kaevandamisseaduse artikliga 44b.
Seejärel peab litsentsi omanik kaevandusrajatise eemaldama vastavalt kinnitatud dekomisjoneerimiskavale ja sellele lisatud tingimustele. Pärast eemaldamise teostamist tuleb esitada selle kohta aruanne. Need kohustused tulenevad kaevandamisseaduse artiklist 44c.
Dekomisjoneerimiskava heakskiitmise taotluses tuleb kirjeldada rajatise asukohta ja funktsiooni, eemaldamismeetodit, kulusid, maa-aluse osa seisukorda, materjalide kõrvaldamist, veereostuse vältimise meetmeid ja kavandatavat taaskasutamist. See tuleneb kaevandamismääruse artiklist 62.
11.2 Rahaline tagatis
Minister võib nõuda kaevandusrajatise eemaldamise kulude katteks rahalist tagatist. Selle aluseks on kaevandamisseaduse artikkel 47. Tagatis tuleb esitada ministri määratud kuupäevast alates, ministri määratud summas ja viisil, mida minister peab sobivaks. Nõuete täitmist saab tagada perioodilise karistusmakse abil.
Kaablite ja torujuhtmete kohta kehtib eraldi kord. Kaevandamisseaduse artikkel 48 lubab nõuda tagatist nende puhtasse ja ohutusse seisukorda jätmise või eemaldamise eest.
Rahalise tagatise eesmärk on vältida dekomisjoneerimise ja järelhoolduse kulude edasikandumist kogukonnale, kui loaomanik ei suuda enam oma kohustusi täita. Nõutava tagatise hindamisel peavad alati määravaks olema kohaldatav skeem ja konkreetne asjaomane otsus; üldised väited emaettevõtete finantsseisundi kohta peavad olema seotud selle raamistikuga ja üksikasjalikumalt põhjendatud.
12. Inimõiguste kaalutlused
Kaevandusõiguse inimõiguste mõõde ei ole asjakohane iga litsentsimise või kahju tekitamise juhtumi puhul, kuid see võib muutuda oluliseks varalise tõsise kahju, vara kasutamise pikaajaliste piirangute ja ebapiisava õiguskaitse korral.
Euroopa inimõiguste konventsiooni (EIÕK) protokolli nr 1 artikkel 1 kaitseb olemasolevat omandit ja teatud tingimustel ka omandiõigusi, mille suhtes eksisteerib õiguspärane ootus. Keskkonnakahjustus võib vara hävitada, kahjustada või selle väärtust vähendada. Riik võib selle eest vastutada, kui kahjulikud tagajärjed tulenevad avaliku sektori ettevõtja keskkonnale kahjulikust tegevusest või riigi suutmatusest täita oma kohustust kaitsta vara.
Keskkonnakaitse on õigustatud avalik huvi, kuid vara kaitsmine nõuab ka menetluslikke tagatisi. Vara ja hüvitise üle peetavaid vaidlusi peavad saama siseriiklikud kohtud tegelikult ja õiglaselt läbi vaadata. See on seotud tõhusa kahju hüvitamise menetluse ja nõuetekohaselt põhjendatud otsuste olulisusega.
Kohtuasjas ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023 rõhutas Euroopa Inimõiguste Kohus, et protokolli nr 1 artiklile 1 tuginedes tuleb uurida, kas üldise huvi ja omandiõiguse vahel on õiglane tasakaal, sealhulgas seda, kas asjaomasele isikule lasub riigi teo või tegevusetuse tagajärjel ebaproportsionaalne koormus. See otsus annab üldise proportsionaalsuse raamistiku, kuid ei sisalda konkreetset hinnangut Hollandi kaevandusõiguse kohta.
Kohtuasjas ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218 eristab kohus protokolli nr 1 artikli 1 kolme reeglit: õigus omandi segamatule kasutamisele, omandi äravõtmine ja omandi kasutamise kontroll. See raamistik aitab iseloomustada kaevandamisega seotud omandi kahjustamist enne proportsionaalsuse ja hüvitise hindamist.
Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklit 6 saab kohaldada kahju hüvitamisega seotud tsiviilkohtumenetlustele. Kaevanduskahjude puhul tähendab see, et oluline on mitte ainult hüvitusskeemi sisu, vaid ka praktiline juurdepääs sõltumatule ja tõhusale kohtulikule hinnangule.
Need Euroopa inimõiguste konventsiooni allikad ei paku iseseisvat Hollandi vastutuse alust kaevanduskahjude eest. Need võivad aga anda juhiseid proportsionaalsuse, vara kaitse ja menetlusliku õiguskaitse hindamisel.
13. Praktilised punktid, millele tähelepanu pöörata
Kaevandustoimiku hindamisel on eriti olulised järgmised küsimused:
- Millist tegevust teostatakse: uuringuid, tootmist, ladustamist, geotermilist energiat või muud maa-alust kasutamist?
- Millist kaevanduslitsentsi on vaja vastavalt kaevandusseadusele?
- Kas on vaja ka keskkonna- ja planeerimisluba, loodusluba või keskkonnamõju hindamist?
- Kas on vaja tootmisplaani, ladustamisplaani, mõõtmisplaani või dekomisjoneerimisplaani?
- Milline asutus langetab otsuse ja millised asutused annavad nõu?
- Millised ohutus-, seire- ja aruandluskohustused kehtivad?
- Milline rahaline tagatis tuleb tagada?
- Milline objektiivse vastutuse kord kehtib kahju korral?
- Kas kahju kuulub IMG jurisdiktsiooni alla?
- Milline haldus- või tsiviilõiguslik õiguskaitsevahend on kättesaadav?
- Millised kohustused kehtivad ka pärast tegevuse lõppu?
- Kas asjakohased õigusaktid, poliitika ja kohtupraktika on ajakohased?
Kahjujuhtumite puhul tuleb teha ka järgmisi eristusi. Esiteks tuleb kindlaks teha, kas tegemist on füüsilise kahjuga, mis oma olemuselt kuulub tsiviilseadustiku artiklis 6:177a sätestatud tõendusliku eelduse alla. Seejärel tuleb hinnata, kas käitaja on eelduse piisavalt ümber lükanud. Selles osas ei ole üldine viide alternatiivsele põhjusele või madalale ennustustõenäosusele piisav, kui ei ole selge, miks see alternatiivne põhjus tegelikult kahju selgitab.
14. järeldus
Hollandi kaevandusõigus on arenenud raamistikust, mille peamine eesmärk oli kaevandamise võimaldamine, laiemaks regulatiivseks süsteemiks, milles koonduvad ohutus, kahjude hüvitamine, keskkonnakaitse, avalikud huvid ja energiasiire.
Kaevandamisseadus jääb riikliku süsteemi tuumaks. Litsentseerimisnõue, tootmisplaan, ladustamiskord, järelevalve, dekomisjoneerimine ja finantstagatis on kõik omavahel seotud. Samal ajal tuleb kaevandamisseadust kohaldada koos keskkonna- ja planeerimisseaduse ning Euroopa õigusega.
Kaevanduskahjude puhul on oluline eristada tsiviilõiguslikku objektiivset vastutust ja IMG poolt halduslikult hüvitatud kahju. Tsiviilseadustiku artikkel 6:177 sätestab objektiivse vastutuse üldise aluse; tsiviilseadustiku artikkel 6:177a sisaldab spetsiaalset tõenduspõhist eeldust Groningeni maardla ja selles nimetatud gaasihoidlatega seotud kahjude puhul. Selle kohaldamine sõltub kahju olemusest, asukohast ja olemasolevatest tõenditest.
Kohtupraktika näitab, et tõendite hindamine on väga faktispetsiifiline. Ekspertiisiaruanne ei pea mitte ainult tuvastama alternatiivset põhjust, vaid peab ka piisavalt selgelt näitama, miks kahju ei põhjustanud ega süvendanud maapinna liikumine. Eelkõige liitkahjustuste, vajumiskahjustuste ja konstruktsiooniliste iseärasustega hoonete puhul on regulaarselt vaja täiendavat ekspertiisi.
Samuti nihkub õiguslik tähelepanu tootmise lõppemisele järgnevale etapile ja maa-aluse energia uutele kasutusviisidele. Geotermilise energia, CO₂ ja vesiniku ladustamise puhul on litsentsimine, ohutus, seire, vastutus ja rahaline turvalisus määravateks teguriteks.
Korduma kippuvad küsimused
Mida täpselt kaevandusseadus reguleerib?
Kaevandamisseadus (Mijnbouwwet) reguleerib mineraalide, geotermilise soojuse ja muude ainete uurimist, kaevandamist ja ladustamist Hollandi maapõues. Seaduses on sätestatud loa andmise tingimused, tegevuse ajal kohaldatavad kohustused ning sulgemise ja tegevuse lõpetamise korral kohaldatavad eeskirjad.
Kes vastutab kaevanduskahjustuste eest?
Hollandi tsiviilseadustiku artikli 6:177 kohaselt kannab kaevandusrajatise käitaja ranget ja riskipõhist vastutust kahjude eest, mis on põhjustatud kaevandusrajatise ehitamisest või käitamisest tulenevast pinnase liikumisest. See vastutus kehtib kogu Hollandis ja ei sõltu süüst.
Kas tõenduslik eeldus kehtib ainult Groningenis?
Hollandi tsiviilseadustiku artikli 6:177a kohane eriline tõenduspõhine eeldus on seotud Groningeni maardla ja selles nimetatud gaasihoidlatega seotud kahjuga. Selle geograafiline ulatus on täpsemalt määratletud Groningeni ajutise kaevandamiskahjude määruses (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Milline roll on IMG-l kahjunõuete esitamisel?
Groningeni Kaevanduskahjude Instituut (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) on sõltumatu haldusorgan, mis otsustab iseseisvalt teatud tüüpi kaevanduskahjude hüvitamise nõuete üle Groningenis. IMG saab hüvitada kahju rahas või mitterahaliselt ning menetleb nõudeid vastavalt kindlaksmääratud menetlusele koos seadusjärgsete otsustustähtaegadega.
Milliseid lube on vaja kaevandustegevuseks?
Sõltuvalt tegevusest on vaja uuringuluba, tootmisluba või ladustamisluba, sageli koos tootmis- või ladustamisplaaniga. Lisaks võib vaja minna keskkonnaplaneerimise heakskiitu, näiteks loodusluba või keskkonnamõju hindamist.
Mida tähendab energiaüleminek kaevandusõiguse jaoks?
Energiasiirde tulemusel seisab kaevandusõigus üha enam silmitsi maa-aluse maa uute kasutusviisidega, nagu geotermiline energia, CO₂ säilitamine ja vesiniku säilitamine. Need rakendused kuuluvad kehtiva kaevandusõiguse raamistiku alla, kuid nõuavad sageli omaette riskihindamist ohutuse, seire ja finantsjulgeoleku osas.
